Il prestigio del titolo patriarcale e la monumentalità delle basiliche e dei resti paleocristiani hanno sempre privilegiato lo studio della storia religiosa di Grado rispetto a quella politica e amministrativa. E giustamente, perché dall'origine del patriarcato gradese agli inizi del VII secolo fino al XII, che segna il periodo più acuto della sua decadenza, la figura del patriarca riassumeva in sé oltre all'autorità spirituale anche il legame con il potere temporale, rappresentato prima dall'Esarca bizantino, ravennate, poi dal Doge di Venezia.
Eppure è estremamente interessante analizzare le cause dell'instaurarsi sull'isola di un libero Comune, come tanti certamente, piccoli e grandi, sorsero nel Basso Medioevo in Italia caratterizzati da forme di autogoverno, ma contraddistinto da una notevole autonomia locale nell'ambito del territorio soggetto alla Repubblica veneta. Venezia non solo proteggeva politicamente e militarmente i propri domini, ma consentiva alle isole di antica municipalità una maggiore libertà legata alle consuetudini locali, realizzando una forma di federalismo molto decentrato, al punto non solo di riconoscere particolari privilegi alle isole fedeli, ma anche di tollerare usanze familiari e sociali talvolta in conflitto con le leggi della Repubblica. Le ragioni di questo particolare trattamento riservato a Grado e ad altre isole e città della laguna e del litorale veneto come Caorle e Chioggia sono fondamentalmente storiche e geografiche. La stessa conformazione di un'isola induce, con il suo "isolamento" appunto, a forme di autonomia e di leggi locali che si tramandano oralmente e che costituiscono il patrimonio culturale specifico di quella collettività. A ciò si aggiunga per Grado il ruolo importante di intermediazione e di garanzia che ricopriva il suo patriarca non solo quando risiedeva a Grado, ma soprattutto quando dimorava stabilmente a Venezia e frequentava assiduamente il Palazzo Ducale: non si spiega diversamente l'interesse dimostrato dalla Serenissima per la nostra landa ormai deserta e priva di significati strategici e politici. Numerose testimonianze epistolografiche conservate nell'Archivio di Stato di quella città attestano che la disponibilità di Venezia verso la fedele comunità gradese non venne mai meno fino al termine della sua dominazione.
Le principali fasi della storia del libero Comune gradese sono ampiamente documentate a partire dal XII secolo, allorché la sua massima autorità trasferiva definitivamente la sua residenza a S. Silvestro presso Rialto e il governo municipale dell'isola continuava ad essere amministrato da un gastaldo secondo il diritto consuetudinario; la sua piena affermazione è avvenuta nel secolo successivo, quando la reggenza fu affidata ad un podestà veneziano: il primo Conte di Grado è stato infatti Gabriele Barbarigo nel 1266. Egli rappresentava la massima magistratura locale e riassumeva in sé una pluralità di funzioni, fatto abbastanza eccezionale rispetto a tanti altri liberi Comuni del Nord: non solo era podestà, ma giudice, amministratore ed esattore. La durata del suo incarico risultava dapprima di 16, poi di 12 mesi, secondo il principio romano dell'annualità delle cariche pubbliche. Presiedeva il Tribunale, intratteneva stretti rapporti con la Serenissima, indiceva e presiedeva le riunioni del nobile Consiglio, che deteneva il potere decisionale sulle più importanti proposte che riguardavano l'intera comunità, perché “L’isola dipendeva bensì da Venezia nelle cose d'interesse generale, ma conservava propria autonomia" (Caprin). Inizialmente il Consiglio era formato dai membri di sette famiglie patrizie e rispecchiava la forma di governo oligarchica di Venezia; in seguito fu allargata la base del suo elettorato passivo. Era composto da un numero variabile di membri, solitamente da 25 a 40 e forse più in alcuni mandati, e veniva convocato al suono della campana civica e dalla voce del banditore, nel Palazzo del Comune. I suoi compiti erano fondamentali per la vita dell'Isola, perché, oltre ad eleggere tutti i magistrati comunali, deliberava sulle questioni generali ed emanava i relativi editti.
Come in tutti i liberi Comuni del periodo, l'organismo propositivo e sovrano era rappresentato dall'assemblea popolare o Arengo, che anche a Grado veniva riunito dal podestà periodicamente e in caso di necessità e urgenza o per assistere alle riunioni del Consiglio gradese, che "era la più bella e più pura incarnazione del Comune italiano" (Caprin). Dal XIV secolo in poi le decisioni non si basavano più sulle regole consuetudinarie antiche di tradizione orale, ma sugli Statuti Gradesi, che il Consiglio emanava, soprattutto per fissare inequivocabilmente l'ordinamento del Comune stesso e le principali norme riguardanti i cittadini. Oltre ad essi vi era il Libro dei Privilegi, che conteneva le esenzioni di cui godeva Grado per concessione della Serenissima in merito, per esempio, al diritto di pesca e al commercio con l'entroterra.
Le magistrature previste dagli ordinamenti comunali ed elette dal nobile Consiglio erano: i due Camerlenghi, che si occupavano dell'amministrazione del denaro pubblico e della contabilità del Comune; il Comandadôr, che svolgeva compiti esecutivi di ufficiale giudiziario e sanitario ed era responsabile della pubblicazione degli editti e delle grida; i tre Giudici che costituivano il Tribunale, presieduto dal Conte, che pronunciava le sentenze civili per le frequenti liti tra i cittadini in ordine alle proprietà e penali per i continui lievi reati di una popolazione tormentata dalla miseria e dalle difficoltà dell'esistenza materiale (le questioni più gravi venivano demandate a Venezia); infine vi era il Cancelliere, segretario del Conte, al quale competevano questioni di diritto amministrativo e di carattere militare.
Questo ordinamento del Comune gradese rimase in vigore fino al termine del XVIII secolo. Al patriarca veniva riconosciuta esclusiva competenza metropolitica nel campo religioso e spirituale, ma delle questioni politiche si occupava la Serenissima Repubblica mediante interventi diretti o attraverso il suo rappresentante e i magistrati liberamente eletti, in ampia autonomia, con un ordinamento amministrativo completamente diverso dalla vicina Aquileia, la quale dal X secolo era diventata feudo ecclesiastico germanico e il suo patriarca aveva assunto una preminente funzione politico‑militare, come dimostrano le imponenti e devastanti invasioni di Grado dell'XI e del XII secolo da parte dei rivali patriarchi ghibelliní Wolfang e Ulrich Von Treffen, raccontate – forse ‑ con eccessiva enfasi dalle antiche cronache veneziane.